Innovation managériale et administrations publiques, le retour ?

Downtown Abbey, le retour.

Après la série et un premier film tiré de la série, voici un nouvel opus tout beau, tout neuf, depuis peu sur les grands écrans. « Tout neuf », façon de parler puisqu’il nous replonge dans les années 1920. Pour celles et ceux qui n’auraient jamais vu la série, celle-ci nous raconte l’histoire de la famille Crawley et de la vie quotidienne de leurs domestiques au cœur du domaine de Downtown Abbey. Le génie des auteurs de cette série aux cinq Emmy Awards, c’est la subtilité avec laquelle ils montrent en quoi, de saison en saison, les innovations technologiques viennent bouleverser un paysage finalement très conservateur.

En fait d’innovations technologiques comme le téléphone, la TSF ou le gaz, Downtown Abbey est aussi un terrain d’innovations managériales. Quand la fille aînée de Lord Crowley, Mary, reprend la gestion du domaine, c’est un nouveau management qui se met en place et qui vient remettre en cause une gestion « à l’ancienne » qui n’apparaît plus adaptée aux défis économiques et sociaux de l’époque.  

Se pose alors la question suivante : n’y aurait-il pas un peu de Mary en vous, en moi ?

Car à l’heure où nos organisations doivent faire face à des défis sociétaux, économiques et environnementaux sans précédents, l’innovation managériale semble être devenue un ingrédient incontournable de la modernisation de la gestion publique.

Tirant les leçons des limites de la Nouvelle Gestion Publique, les administrations se tournent désormais vers de nouvelles formes de pratiques managériales, servant des objectifs de renouvellement des relations entre structures et agents, d’autonomisation des acteurs et de responsabilisation.

Mais pour ses détracteurs, l’innovation managériale est souvent présentée comme un concept creux. Pire : comme une injonction en totale déconnexion de la réalité des organisations publiques. Ou encore : comme un gadget à l’effet paillette mais sans réelle efficacité.

C’est pourquoi le Billet du Manager vous propose de s’arrêter un instant sur cette notion d’innovation managériale, dans une série d’articles à paraître. A commencer par celui-ci !

Ready ?

Go !

L’innovation managériale : c’est quoi au juste ?

L’innovation managériale, ça dépend par où ça passe.

En effet, le concept peut se comprendre de différentes façons : l’innovation peut renvoyer à une pratique qui, dans le contexte d’une organisation en particulier, est nouvelle. Ainsi la pratique des retours d’expériences systématisés peut être habituelle dans telle organisation, alors qu’elle peut être complètement nouvelle dans une autre et peut, en cela, être qualifiée d’innovation.

Une autre façon de voir l’innovation, c’est quand celle-ci renvoie à une pratique qui, plus généralement, est nouvelle par rapport à l’état de l’art. C’est par exemple le cas lorsque l’on s’intéresse à l’invention de l’organisation scientifique du travail et de la séparation conception et exécution, invention qui remonte aux années 1910 et que l’on doit à l’ingénieur américain Frederick Winslow Taylor.

Dans tous les cas, les notions de rupture, de singularité ou de discontinuité sont centrales.

Albert David, professeur en management de l’innovation à Paris Dauphine, s’intéresse plus particulièrement aux processus de changement qui sont à l’œuvre dans la dynamique d’innovation managériale.

Car en pratique, beaucoup d’études semblent montrer qu’il n’y a que peu d’innovations qui parviennent à s’intégrer dans l’organisation, à pénétrer les pratiques des acteurs et à produire des résultats.

Pour Albert David, justement, l’innovation s’ancre dans une organisation à la suite d’un processus qu’il qualifie de « contextualisation », c’est-à-dire « un état ou un processus particulier de transformation réciproque de l’outil par les acteurs et des acteurs par l’outil ».

Autrement dit, le degré de contextualisation interne d’un outil de gestion ou d’une pratique managériale dans une organisation peut être vu comme la distance qui existe entre l’outil ou la pratique, et l’organisation à un moment donné de l’histoire de l’organisation. En somme, il s’agit ni plus ni moins du chemin qu’il reste à parcourir pour que l’outil ou la pratique managériale fonctionne effectivement.

Ce qui est intéressant, c’est que ce processus concerne tous les types d’innovations managériales :

  • Les innovations orientées connaissances, c’est-à-dire les innovations orientées sur la formalisation du savoir de production (par exemple, la formalisation d’un process de subvention, de la réception de la demande au versement de la subvention),
  • Les innovations orientées relations, c’est-à-dire celles orientées sur la façon dont les acteurs peuvent constituer de nouvelles formes d’organisations (par exemple, la mise en place d’une équipe projet ou d’équipe déconcentrées),
  • Les innovation dites « mixtes », c’est-à-dire celles qui constituent un mélange des deux précédentes.

C’est ainsi que la dynamique de « contextualisation » (ou, donc, d’adoption) va être influencée de façon spécifique selon chacun de ces types d’innovation.

Plusieurs facteurs rentrent alors en jeu :

  • D’abord, le point de départ du processus d’introduction de l’innovation,
  • Ensuite, le chemin à parcourir pour que l’innovation et l’organisation s’alignent,
  • Enfin, l’existence d’un processus d’exploration des acteurs en présence face à l’innovation en question.

Évidemment, cette exploration ne se fait pas sans tensions… J’imagine d’ailleurs que cela, eh bien ça parle à chacune et chacun d’entre nous, managers publics.

Mais dans le meilleur des cas, le processus aboutit à l’intégration complète entre innovation et organisation.

Innovation et organisations publiques : une longue histoire ?

Qu’une chose soit claire : l’innovation managériale dans les organisations publiques françaises, ce n’est pas nouveau.

On date généralement son introduction aux années 1980. Avant ça, beaucoup d’auteurs qualifient la période de « période bureaucratique ». Il est vrai qu’elle était particulièrement exempte d’innovations managériales puisque la priorité des administrations publiques portaient sur des enjeux de prédictibilité et de stabilité.

Des années 1980 aux années 2010, l’innovation managériale est imprégnée des paradigmes de la Nouvelle Gestion Publique. Sans surprise pour qui est familier de la NGP, l’objectif d’innovation est alors principalement tourné vers les enjeux d’efficience et de performance. Souvenez-vous :  l’injonction à la modernisation et à la transformation de l’action publique commence à faire flores dans la sphère politique… On parle même de « e-gouvernement »…

Une troisième période s’ouvre enfin quand, à partir des années 2010, les administrations publiques élargissent les objectifs des démarches d’innovations managériales. Sans pour autant que le contexte de modernisation de l’action publique ne disparaisse, il n’est en effet plus seulement question de mettre en œuvre des innovations ponctuelles mais aussi de créer les conditions d’une capacité innovatrice et collective dans la durée.

Mais le règne de la Nouvelle Gestion Publique a laissé des traces…

La Nouvelle Gestion Publique en héritage

L’ambition était d’insuffler l’esprit d’entreprise au service public afin qu’il bénéficie des bonnes pratiques du privé.

Comme le résument les auteurs Jean-Michel Huet, Diane de Pompignan, et Julien Batt, la philosophie de la Nouvelle Gestion Publique se décline dans tous les domaines de la gestion des affaires publiques, selon cinq axes :

  • La planification stratégique, qui laisse le pilotage de la politique et l’élaboration de la stratégie à l’État et confie la réalisation à des entités autonomes (agences) voire parfois à des entreprises privées ;
  • Le management participatif, qui associe agents et usagers à l’élaboration en amont, afin de répondre au mieux aux besoins et de permettre leur adhésion au projet ;
  • Le management de la qualité, concept jusqu’alors peu présent dans la fonction publique, sur les pas de l’entreprise, qui implique la création de nouveaux postes ou de nouveaux services de la qualité ;
  • La fonction contrôle de gestion, qui substitue à la logique de moyens une approche en termes de logique de résultats, mettant en œuvre les moyens nécessaires à l’atteinte de résultats ;
  • L’utilisation des nouvelles technologies de l’information et de la communication (TIC), levier au centre de l’action publique à la fois pour permettre une meilleure gestion des projets étatiques et offrir plus de transparence et des démarches simplifiées aux usagers.

En soit, cette philosophie gestionnaire paraissait légitime, à l’époque. Mais comme le précisent les auteurs, « faute de temps et d’accompagnement, ou encore de discernement dans le choix des « recettes » du privé adoptées, les réformes réalisées dans le cadre du new public management ne produisent pas des résultats à la hauteur des attentes. »

Ainsi, l’enjeu de la mesure de la performance, par exemple, a pu conduire en pratique à un certain nombre de paradoxes. L’introduction des Key Performance Indicators (KPI) a par exemple conduit les gestionnaires publics à prioriser les activités mesurables au détriment des activités non mesurables. Par ricochet, des stratégies de mesures d’activités difficilement mesurables, comme dans les secteurs de la santé et du social, ont été poursuivies. L’objectif était notamment celui d’une légitimation de la dépense publique. Mais cela a généré un phénomène d’inflation d’indicateurs pour, finalement, obérer la capacité à les mobiliser comme outils d’aide à la décision. Autrement dit : « trop d’indicateurs tue la décision ».

L’autre effet pervers de cette inflation d’indicateurs, c’est évidemment l’augmentation de l’activité de reporting des managersce qui les a progressivement éloignés du travail réel, alimentant ainsi les problématiques de régulation du travail des agents. Et sans régulation du travail réel, sans échanges pour en parler, eh bien on augmente évidemment les risques psycho-sociaux.

Tenant compte de ces limites, les gestionnaires publiques semblent désormais porter un intérêt croissant à de nouvelles formes de pratiques managériales.

Une innovation managériale « nouvelle génération » ?

Désormais, tout porte à croire que le champ d’application des innovations managériales des administrations publiques s’est diversifié. Et c’est tant mieux !

Au sein des collectivités territoriales, en particulier, il existe un intérêt indéniable pour la rénovation des modes de fonctionnement : en majorité, les innovations managériales sont à présent adoptées pour améliorer les relations et la communication interne entre structures et agents, l’autonomie et la responsabilisation des collaborateurs, ou encore pour favoriser leur implication.

Les objectifs de gestion des ressources budgétaires, d’amélioration de l’offre de services publics et d’innovation territoriale n’apparaissent plus qu’en second plan.

Concrètement, ces innovations prennent la forme de laboratoires d’innovation publique, de fablabs, de démarches de design thinking, d’ateliers créatifs, de hackathons, de réseaux apprenants, etc.

Portées au niveau national par des structures comme la Direction interministérielle de la transformation publique (DITP), ces initiatives sont animées au niveau local par une série d’acteurs et de réseaux plus ou moins formels, associatifs, institutionnels, académiques et professionnels. Des événements dédiés à ces innovations rencontrent un grand succès, à l’image des Entretiens territoriaux de Strasbourg (ETS) qui se présentent comme « le rendez-vous de l’innovation publique et managériale », ou encore les Entretiens de l’Innovation Territoriale (EIT) de la Chaire Optima de l’IAE de Pau-Bayonne.

Bien sûr, pour les employeurs publics, il y a aussi un discours politique derrière… En effet, l’innovation managériale « nouvelle génération » présente l’avantage de nourrir un discours non seulement porteur de modernité et de progrès, mais aussi de valeurs démocratiques. En suivant une logique bottom up, les démarches souvent participatives qui sont derrière font en théorie fi des processus managériaux hiérarchiques de commande et contrôle caractéristiques des organisations bureaucratiques.

Alors, l’innovation : on y va ou pas ?

POUR ALLER PLUS LOIN :

Acker, Wouter van, et Geert Bouckaert. 2017. « What makes public sector innovations survive? An exploratory study of the influence of feedback, accountability and learning ». International Review of Administrative Sciences 84 (juillet)

Armandy, Angélina, et Madina Rival. 2021. Innovation publique et nouvelles formes de management public. Doc’ en poche 72. Paris: La Documentation française.

Autissier, David, et Jean-Michel Moutot. 2016. « Managerial innovation: creating or changing management ». Question(s) de management 13 (2): 25‑33.

Birkinshaw, Julian, et Gary Hamel. 2008. « Management Innovation », 22

Boukamel, Owen. 2017. « Evolution of Organizational Ambidexterity in the Public Sector and Current Challenges of Innovation Capabilities »

Carassus, David, Pierre Marin, Christophe Maurel, Yoann Queyroi, et Christophe Favoreu. 2018. « L’innovation managériale dans les collectivités locales : analyse empirique de leur caractérisation et de leurs effets »

Clot, Yves. 2014. Le travail à coeur: pour en finir avec les risques psychosociaux. Nouvelle éd. La Découverte-poche. Paris : la Découverte.

Damanpour, Fariborz, Kathryn A. Szabat, et William M. Evan. 1989. « The Relationship Between Types of Innovation and Organizational Performance ». Journal of Management Studies 26 (6): 587‑602.

David, Albert. 1996. « Structure et dynamique des innovations managériales ». Cinquième Conférence de l’Association Internationale de Management Stratégique, Lille, janvier, 12‑15.

De Vries, Hanna, Victor Bekkers, et Lars Tummers. 2016. « Innovation in the public sector : a systematic review and future research agenda : innovation in the public sector ». Public Administration 94 (1): 146‑66.

Detchessahar, Mathieu. 2011. « Santé au travail. Quand le management n’est pas le problème, mais la solution ». Revue française de gestion 37 (214): 89‑105.

Dooren, Dr Wouter van, et Nick Thijs. 2010. « Paradoxes of Improving Performance Management (Systems) in Public Administration », 6.

Huet, Jean-Michel, Diane de Pompignan, et Julien Batt. « Les pionniers de la nouvelle gestion publique »L’Expansion Management Review, vol. 149, no. 2, 2013, pp. 113-121.

Mol, Michael J., et Julian Birkinshaw. 2009. « The Sources of Management Innovation: When Firms Introduce New Management Practices ». Journal of Business Research 62 (12):

Ponroy, Stéphanie Chatelain, et Samuel Sponem. 2008. « Comme l’entreprise, l’État doit adopter une “culture du résultat ” » In Cahiers libres, 257‑67. La Découverte.

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